Comment utiliser les référés

Une décision de l’administration s’applique directement, dès qu’elle est officiellement rendue publique : c’est « le privilège du préalable ». Pour obtenir le retrait de cette décision, il faut soit agir auprès de l’administration (c’est le recours hiérarchique), soit agir devant le juge administratif pour que soit jugé la légalité de la décision en question (c’est le recours contentieux). Or une telle procédure est longue puisqu’elle dure en moyenne deux années. Deux problèmes naissent de ce constat.

Le justiciable doit en théorie supporter les conséquences de cette décision jusqu’à ce qu’elle soit annulée, ou non, par un juge. Une décision administrative qui serait manifestement illégale devrait donc être appliquée.

De plus, si la décision du juge entraînant l’annulation de la décision doit théoriquement permettre un retour à la situation antérieure, certains actes peuvent créer des dommages difficilement réversibles.

Le respect des droits de la défense et des libertés du citoyen face à la force légale des actes administratifs nécessite donc une protection particulière. Cette protection existe en droit français : c’est la procédure du référé. La loi du 30 juin 2000, s’inspirant des pratiques en matière judiciaire, est venue étendre et approfondir la procédure du référé administratif. Petit tour d’horizon des possibilités pour un justiciable pressé.

Le référé administratif ? C’est une procédure devant le juge administratif. Son but est d’obtenir de celui-ci, dans un court délai, que soit prises des décisions permettant d’attendre sans conséquences et de préparer le jugement au fond du litige. Cette procédure évite donc au justiciable de subir, du fait de la lenteur de la justice, les conséquences néfastes que pourraient avoir, par exemple, une décision administrative qui serait illégale.

Différents types de référés ? Plusieurs référés administratifs existent qui répondent à des situations différentes qu’il est important de distinguer. Ainsi une requête en référé avec plusieurs fondements (par exemple une demande de suspension d’un acte et de provision d’une somme) sera considérée comme irrecevable par le juge (C.E. 9 avril 2004) : à chaque demande doit donc correspondre une requête distincte.

De nombreux types de référés administratifs existent. Certains sont très particuliers et ne visent que des situations (pour les bâtiments menaçant de ruine…) ou destinataires restreints (pour les professionnels de la santé, pour le défenseur des droits…). Seuls sont ici étudiés dans cette fiche « Outil citoyen » d’ANTICOR les référés communs permettant d’englober la majorité des situations.

Le critère de l’urgence permet de distinguer deux grandes familles de référés tout en gardant bien à l’esprit que chaque demande à une identité propre. La nature de l’acte litigieux, les faits en question et les moyens invocables doivent bien être étudiés pour que soit utilisée la bonne procédure. Trois procédures (référés suspension, liberté, conservatoire) ne peuvent être mises en œuvre qu’en cas d’urgence. Les trois dernières (référés constat, expertise et provision) peuvent l’être également quand bien même la situation ne serait pas urgente.

• Pour demander la suspension d’un acte administratif en procédure d’urgence :

C’est le référé-suspension, outil majeur pour le justiciable. Son but est de permettre la suspension des effets d’une décision administrative jusqu’au jugement au fond de sa légalité (L.521-1 du Code de Justice Administrative).

Conditions? Trois conditions permettent d’obtenir la suspension de la décision administrative attaquée:

– n°1 : la procédure du référé-suspension est accessoire à la procédure qui vise à demander au juge administratif l’annulation ou la modification de la décision administrative en question. Ainsi, dans la requête au fin de référé suspension – nom de l’acte introduisant le demande en référé –  il faudra démontrer l’existence d’une requête en annulation ou modification de la décision administrative. La décision ne doit pas avoir été totalement exécutée, le référé demandant sa suspension n’aurait alors aucune utilité.

Le caractère accessoire implique également que seul, plus tard, le juge du fond peut statuer sur la légalité de la décision administrative. Il peut donc, en rejetant la demande d’annulation, redonner à la décision attaquée force exécutoire, ce qui annulera la décision de suspension du juge des référés : les conséquences d’un référé ne sont que provisoires dans le temps.

– n°2 : la procédure de référé-suspension est une procédure d’urgence. Il est donc nécessaire de démontrer l’impossibilité d’attendre la décision du juge du fond. C’est au demandeur, le justiciable, d’apporter les faits propres à caractériser une telle urgence.

La décision administrative doit produire des effets immédiats sur la situation administrative du justiciable. Selon le Conseil d’État, l’urgence est caractérisée « lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend  défendre » (décision du 19 janvier 2001). Le juge statuera au regard des faits apportés par les parties. Il est important de noter que l’urgence n’est pas seulement celle du requérant mais aussi celle qui résulte de la confrontation de l’ensemble des intérêts en jeu (CE, 28 mars 2003).

– n°3 : la requête doit également démontrer qu’il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. Les raisons (« moyens juridiques ») qui poussent à demander l’annulation doivent donc être décrits et fondés. L’analyse portée par le juge du référé bien que non comparable à celle du juge du fond, du fait du caractère accéléré de la procédure, n’exempte pas le justiciable de bien expliquer le raisonnement juridique qui amène à demander l’annulation. A propos des moyens juridiques, la fiche sur le recours contentieux de l’outil citoyen d’ANTICOR « Comment déposer un recours administratif » apporte toutes les explications.

Exemples ? Il est possible par exemple de demander la suspension d’une décision de mise à exécution de travaux de nature à porter un dommage grave et irréversible à un site naturel de grand intérêt, d’une décision refusant la convocation d’un conseil municipal ou encore celle ordonnant la dissolution d’un établissement public de coopération intercommunale lorsque les conditions du référé sont remplies.

• Pour obtenir une protection contre l’action de l’administration en procédure d’urgence :

C’est le référé-liberté aussi appelé référé-injonction. Son but est de permettre à un particulier d’obtenir d’un juge que soit prononcée toute mesure utile à la sauvegarde d’une liberté fondamentale le concernant qui a été gravement violée par l’administration (L.521-2 du Code de Justice Administrative)

Conditions ? Cinq conditions doivent être remplies pour obtenir gain de cause auprès du juge. Il faut d’abord qu’une liberté fondamentale soit en jeu (condition n°1). C’est le juge administratif qui décide si une liberté doit être ou non considéré comme fondamentale au regard des lois, des conventions internationales et de la Constitution (liberté d’entreprendre, respect de la propriété privée…). Cette liberté doit faire l’objet d’une atteinte grave (condition n°2) du fait de l’administration (condition n°3) : que ce soit en raison d’une décision administrative, du fait de travaux qu’elle a mis en œuvre ou même en raison de son abstention. L’atteinte doit être manifestement illégale (condition n°4). L’importance de l’illégalité doit être caractérisée (elle doit être évidente) sans quoi la demande ne sera pas fondée, quand bien même il y aurait illégalité. Enfin, la situation doit être urgente (condition n°5), de la même façon que pour le référé-suspension.

Exemples ? Un maire refuse la publication, de la part d’un(e) conseiller(e) municipal(e) d’une tribune dans le bulletin municipal mensuel. Comment agir pour faire publier la tribune ? Les conditions posées pour une telle publication doivent d’abord être respectées (L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales) : être conseiller(e) municipal(e) d’une commune de 3500 habitants ou plus sans faire partie de la majorité municipale. Le refus de publication est considéré comme une atteinte à une liberté fondamentale : celle du droit d’expression des élus de l’opposition. Il faut caractériser l’urgence. Cela est possible lorsque le contenu de la tribune comporte des informations qui ne peuvent attendre leur publication dans un bulletin futur. Le fait que le bulletin dans lequel il est souhaité de faire paraître la tribune soit en cours d’élaboration chez l’imprimeur n’empêche pas l’action, bien au contraire (l’urgence se fait d’autant plus ressentir). Le juge des référés pourra alors enjoindre le maire de faire publier la tribune dans le numéro du mois. La procédure est gratuite puisque exemptée de la taxe de 35 euros. A noter qu’une décision récente du Conseil d’Etat énonce que le maire n’a pas de droit de regard sur le contenu de la tribune (et donc de la refuser), qui n’engage que la responsabilité de son auteur (arrêt du 7 mai 2012).

• Pour forcer l’action de l’administration en procédure d’urgence :

C’est le référé conservatoire (article L.521-3 du Code de la Justice Administrative). Son but est d’obtenir d’un juge que l’administration fasse une ou des actions qu’elle ne semblait pas disposée à réaliser ou bien dont elle refusait l’exécution, alors même qu’elle est dans l’obligation légale de le faire.

Conditions : aucune décision administrative préalable n’est nécessaire. Pour que la requête soit acceptée, il faut que celle-ci soit recevable (formalités communes aux autres référés) et que l’urgence soit démontrée (formalité similaire au référé-suspension).

Exemples : le référé conservatoire peut être utilisé pour obtenir, notamment, la communication d’un document administratif. Cela permet d’éviter la saisine de la CADA lorsque le critère de l’urgence est rempli. Il est également possible d’obtenir l’interruption de travaux entrepris sur le domaine public à la condition qu’aucune décision administrative n’en soit à l’origine. Dans ce cas la procédure du référé-suspension doit être utilisée.

• Pour obtenir une provision sur une dette de l’administration (pas d’urgence obligatoire) :

C’est le référé provision (art .R541-1). Son but est d’obtenir d’un juge le paiement par une personne publique d’une créance qu’un particulier aurait envers elle. Cette procédure permet au particulier de récupérer l’argent que la personne publique lui doit. Il est nécessaire que la créance existe et que le débiteur (celui qui doit la somme) soit une personne publique, que ce soit l’État, une région, un département, une commune, un établissement public… La procédure est autonome et ne nécessite pas qu’une procédure contentieuse soit engagée (un procès).

• Pour faire constater une situation (pas d’urgence obligatoire) :

C’est le référé constat. Son but est d’obtenir du juge la désignation d’un expert pour que soient constatés des faits pouvant servir de fondement à un litige devant le juge administratif.

Conditions ? La requête en référé constat ne peut aboutir que sur la constatation de faits. La suspension d’une décision administrative ne peut donc être obtenue par ce moyen (c’est l’objet du référé-suspension). Ces faits doivent pouvoir être utiles pour une procédure contentieuse. Ainsi des faits déjà constatés dans d’autres documents ou qui peuvent l’être par l’intervention d’un huissier seront jugés superflus : la requête en référé sera donc rejetée par le juge. La condition de l’urgence n’a pas à être respectée mais elle peut constituer le fondement de la requête lorsque la situation que l’on souhaite faire constater peut rapidement évoluer. L’existence d’une décision administrative préalable n’est pas non plus nécessaire.

Exemples ? Par le biais de ce référé peuvent être constatés, notamment, l’état de marchandises saisies en douane, les conditions de détention dans un établissement pénitentiaire ou dans un centre de rétention…

• Pour obtenir la désignation d’un expert (pas d’urgence obligatoire) :

C’est le référé instruction, autrement appelé référé expertise. Son but est d’obtenir du juge que soient prescrites toutes mesures utiles d’instruction ou d’expertise, autres que le constat de faits (procédure du référé constat), dans le cadre d’un litige.

Conditions ? La ou les mesure(s) demandée(s) doivent être utiles pour la résolution d’un litige. Pour autant, aucune décision administrative préalable, comme aucune action en justice, ne doit obligatoirement exister pour qu’une telle demande soit recevable. A l’image du référé constat, le critère de l’utilité est le seul important. Toute demande superflue sera ainsi rejetée par le juge.

Exemples ? La mission de l’expert ne consiste pas seulement à constater des faits. Ainsi, cette procédure de référé peut être utile pour que soit déterminée la cause d’un dommage imputable à l’administration, que soit informé un juge de l’état d’avancement de travaux, que soit suggérées au juge les mesures propres permettant de mettre fin à un dommage… L’expertise en question peut recouvrir des domaines variés que ce soit en matière immobilière ou médicale par exemple.

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Formalités d’une requête en référé ? Pour être recevable la requête doit être écrite. Il est indispensable de mentionner sur la requête et sur l’enveloppe qui la contient la mention « REFERE » (article R.522-3 du Code de la Justice Administrative). Pour permettre au juge de statuer sur la requête, il faut décrire avec précision les faits et mentionner les moyens juridiques (arguments juridiques) invoqués. Dans le cas d’un référé-suspension, il ne faut pas oublier de joindre la copie de la demande d’annulation ou de modification de la décision administrative en question. La requête doit ensuite être transmise à la juridiction compétente soit directement au greffe, soit par voie postale en recommandé avec accusé de réception.

Juridiction compétente ? Le litige principal doit se rattacher à la compétence de la juridiction administrative. Dans le cas contraire (il y aurait alors conflit de juridiction), le juge des référés rejettera la requête pour incompétence. Le rejet pour incompétence peut aussi être prononcé pour des raisons matérielles (la juridiction saisie n’est pas correcte) ou territoriale (la juridiction est la bonne mais le tribunal saisi n’est pas le bon). Pour savoir de quel Tribunal administratif vous dépendez, cliquez ici.

Déroulement de la procédure ? L’assistance d’un avocat n’est pas obligatoire en théorie. En pratique, surtout lorsque la demande vise une situation particulièrement problématique, l’aide d’un avocat peut être utile pour rédiger la requête mais un simple citoyen a tous les outils nécessaires à sa disposition (ouvrages, sites internet, outils citoyens d’ANTICOR…) pour agir par lui-même. Une seule situation nécessite le recours à un avocat : pour un référé expertise si la requête se rattache à un litige pour lequel son recours est obligatoire. Le juge des référés statue seul en général. Le juge est saisi dès la réception de la requête (procédure écrite). Une formation collégiale est possible pour certaines situations particulières et extrêmement rares (du fait de l’importance de la demande et de la complexité du dossier). Une audience est prévue pour les référés-libertés, suspension et conservatoire. Toutes ces procédures sont guidées par le principe du contradictoire. Ainsi l’administration sera toujours interrogée pour obtenir son point de vue. Durant l’audience le justiciable pourra présenter ses arguments (procédure orale). Les décisions seront notifiées aux deux parties. Le juge, au regard de la forme de la requête (sa recevabilité) et du fond (son fondement) établit l’ensemble des mesures qu’il estime nécessaires ou au contraire rejette la demande par le biais d’une ordonnance qui doit être motivée.

A noter : Les décisions du juge des référés ne sont que provisoires. Une nouvelle décision suite à une requête en référé avec des éléments nouveaux (de fait ou de droit) peut entraîner une évolution de la situation. De même, le juge qui sera amené à statuer sur le fond, n’étant pas lié par les décisions du juge des référés, pourra aboutir à des conclusions différentes.

Délais ? Pour un référé-liberté, le juge doit normalement se prononcer dans les 48 heures suivant l’audience elle-même fixée 48 heures après la réception de la requête. Pour les autres types de référés, les requêtes font l’objet d’une procédure d’instruction accélérée, ce qui permet au juge des référés de fixer une date d’audience plus rapidement que pour une procédure contentieuse normale. Le délai dépend de l’engorgement des tribunaux mais l’examen de la requête comme le jugement doivent intervenir dans des délais très brefs : de quelques heures à quelques jours avec parfois une ou deux semaines d’attente.

Recours ? Si une requête en référé expertise, en référé provision, en référé constat, est rejetée, le demandeur peut, dans les 15 jours suivant la notification du rejet, faire appel devant la cour administrative d’appel. Un recours en cassation devant le Conseil d’État, en cas de décision à nouveau défavorable, est possible pour ces référés dans les 15 jours suivant la notification. Le délai du pourvoi en cassation (pas d’appel possible) devant le Conseil d’État pour le référé conservatoire et le référé suspension est de 15 jours suivant la notification et la décision est rendue sous un mois.

Pour un référé liberté, il est possible de faire appel devant le Conseil d’État dans les 15 jours suivant la notification de la décision. Le juge doit alors se prononcer dans les 48 heures.

Devant la Cour administrative d’appel, il est obligatoire de se faire représenter par un avocat pour contester la décision du juge des référés. En cas de pourvoi en cassation de l’arrêt de la cour d’appel, l’obligation est la même mais l’avocat devra être un « avocat au Conseil d’Etat », eux seuls ayant le pouvoir de représentation.

Coût ? Depuis la loi de finance rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 (article 54), une taxe de 35 euros est obligatoire pour toute nouvelle instance judiciaire (en matière civile, commerciale, prud’homale, sociale, rurale ou administrative). Une requête en référé est donc sujette à cette taxe qu’il convient d’acquitter sous forme de timbre fiscal. La suppression de cette taxe a été annoncée comme étant à l’étude à l’automne 2012. En attendant, une seule dérogation a été prévue: l’introduction d’une requête en référé-liberté reste exempte des 35 euros, les intérêts protégés par cette procédure imposant la gratuité.

Cet outil citoyen a été réalisé par
Geoffrey Roche
Etudiant en Droit

Membre d’Anticor des Hauts-de-Seine

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